EL PROJECTE FEDERALISTA
Bon dia, i gràcies a la Universitat Progressista d’Estiu de Catalunya per organitzar aquesta taula, i per convidar-m`hi; crec veure que no només se’m convida a mi personalment, sinó que hi ha un reconeixement que això del federalisme ja no és una relíquia del segle XIX ni una referència “passadista”, sinó una proposta política de present i de futur, una referència cada dia més present en nombrosos discursos i moviments de reflexió sobre com tirar endavant en la complexa realitat política, social i cultural del nostre segle.
Ara bé, la natura multiforme de la problemàtica en què vivim i, per tant, de la proposta política que es formula, m’obliga a algunes consideracions prèvies:
Primera: no hi ha UNA proposta federalista, una recepta d’aplicació simple i universal. Al contrari, el federalisme és una referència institucional i cultural present en diverses propostes polítiques. I segona: no hi ha un “partit federalista”; la referència federal apareix en els documents de diverses forces polítiques i sindicals. Ni tabnt sols té un sentit polític unívoc: l’entitat que jo represento és una entitat políticament plural, de gent d’esquerres; però l’organització que reuneix els federalistes europeus té com a nucli col.lectiu més nombrós els democristians alemanys.
( I encara un tercer advertiment previ: no tinc i no miro Twitter; per tant, sialgú creu necessari dedicar-me comentaris insultants via les xarxes socials, que vagi fent però que ho tingui clar: no em donaré per al.ludit).
Em proposo estructurar aquesta presentació en tres parts. Primerament, una certa clarificació conceptual; en segon lloc, una reflexió sobre els possibles usos del federalisme avui; i finalment, una mica de reflexió sobre com avançar en aquesta direcció.
1.- Què és un Estat federal?
En sentit modern, el federalisme va ser inventat amb la creació dels Estats Units d’Amèrica, que constituïen una realitat original : un Estat fet d’Estats.
La idea inicial dels primers Estats Federals era resoldre la paradoxa que ja havien vist alguns (com Rousseau): com es podia fer per combinar la màxima democràcia directa i d’implicació dels ciutadans (que requereix unitats polítiques reduïdes) amb la major fortalesa de cara a l’exterior (que demana un tamany més gran). Això requereix:
– Un pacte precís per escrit, entre els diversos Estats “petits” que estableixi les funcions (“competències”) de l’Estat gran. Van recuperar un nom llatí per aquest pacte: “constitució”. – Una clarificació de les obligacions dels Estats fundadors; dic bé obligacions: allò a què els Estats no poden renunciar, ni poden esperar que els hi vingui resolt “des de dalt”. – Un mecanisme independent de solució de conflictes entre els Estats i la federació, o entre els Estats. Això vol dir, per exemple, un doble circuit del poder judicial: hi ha un circuit que s’ocupa d’aplicar les normes dels Estats, i un altre que aplica les normatives federals. – Tot això acaba per generar dos nivells de sobirania: en algunes qüestions (més o menys àmplies: no existeix una recepta única comuna a tots els Estats federals) és sobirana la unió, i en d’altres són sobirans els Estats membres. I aquesta sobirania és indiscutible i no pot ser invadida per la federació.
Quan es van crear els Estats Units, Canada, Suïssa (“Confederació Helvètica”: però ho deixava de ser, per passar a ser una federació) o tots els casos llatinoamericans ( com Colòmbia, Brasil, Argentina, etc.), la nova entitat gran i les menudes que la integren es necessiten recíprocament; el Tribunal Suprem de Texas va afirmar el 1869 ( i retingueu la data: molt poc després del final de la Guerra de Secessió que va enfrontar confederals amb federalistes) que els Estats Units són “una unió indestructible d’Estats indestructibles” ; no hi ha dret a separar-se’n. (Aquesta és la doctrina que ha fet servir el Tribunal Constitucional alemany en la seva recent sentència negant el dret de secessió de Baviera).
El federalisme clàssic és doncs un federalisme de reunió, d’integració, d’agregació de peces distintes.
En canvi després de la II Guerra Mundial, apareix un federalisme de descentralització: federalisme entès com a mecanisme de solució dels problemes d’Estats molt complexes, com l’ Índia, Alemanya, Àustria, Bèlgica (en la seva reforma constitucional, completada ara fa uns pocs anys), etc.
En tot cas, es posen en marxa tècniques organitzatives similars: En la pràctica, no són dos tipus diferents de federalisme. No hi ha un model federal; hi ha federalismes, en plural, que adapten aquella lògica general a les característiques pròpies de cada societat: cada un és un cas.
Per exemple, l’extensió dels poders dels territoris integrants (“competències”, diem aquí, de forma poc rigurosa) varia molt entre un país i altre. Alguns deixen moltíssimes funcions essencials en mans dels Estats membres : per exemple, als Estats Units, el manteniment o supressió, i fins i tot la pròpia aplicació de la pena de mort, és una qüestió que resol lliurement cada Estats. En canvi, altres països deixen molt poques funcions en mans dels Estats: pot ser, per exemple, el cas del Brasil.
La relació, doncs, dels continguts inclosos en l’àmbit de “competències exclusives” ( per seguir-ho dient a l’espanyola) pot variar molt entre un país i un altre. Però en aquests temes, siguin pocs o molts, l’Estat té l’última paraula, la federació no hi pot intervenir, i aquesta distribució no es pot revisar (amb un únic límit: la garantia dels drets individuals). Aquest és segurament un dels trets més definidors dels sistemes federals, ja que és on es visualitza que els poders dels Estats membres no són poders derivats, atorgats graciosament per la federació, sinó poders originals, no condicionats, i de la mateixa rellevància i significació que els poders de la federació.
Hi ha un tercer component, recent però decisivament important: en el segle XXI el que denominem “globalització” significa que els problemes rellevants de les societats contemporànies són problemes d’escala transfronterera. Avui no hi ha cap problema important que s’aturi pel fet que hi ha una ratlla pintada en un mapa. La crisi mediambiental, els corrents migratoris, la concentració empresarial, la difusió d’ideologies autoritàries, les innovacions tecnològiques o la difusió de modes i de pautes de comportament (per mencionar només algunes de les tendències més fortes del món contemporani), són tots ells problemes transfronterers, en front dels quals el àmbit dels Estats individuals és insuficient: avui, cap Estat és sobirà. Per fer front als nostres problemes, són necessaris acords i institucions internacionals, calen instruments de governança a escala supraestatal.
En altres paraules, cal concebre la governança com l’articulació entre institucions i estructures de nivell territorial diferent, que s’integren les unes en les altres “en cadena”, des del nivell local fins al nivell continental; i no és descabellat augurar un retorn de la vella utopia d’un govern mundial. I aquest encaix multi-nivell es correspondrà, inevitablement, amb una lògica federal.
2.- Les regles del federalisme.
En tot cas, la difusió del federalisme ha tingut un notable èxit. La majoria de les persones que viuen a escala mundial en règims democràtics, viuen en Estats federals, des de Canada fins a Àustria, des de Bèlgica fins a l’Índia, des de Suïssa fins als Estats Units. I és més : la Unió Europea és clarament una evolució en sentit federal de les Comunitats inicials ( de perfum clarament confederal).
L’èxit del federalisme es deu, en bona mesura, a responsabilitzar les unitats que integren una federació, de les conseqüències de les seves decisions. I això és especialment clar en dues qüestions: el pla del finançament, i el tractament de les llengües i cultures minoritàries.
Com es finança un Estat federal? Resumint molt, i sense entrar en la infinita casuística dels múltiples casos concrets, el que cal dir és que els països federals es basen en dos principis:
– Cadascú ha de fer front a les seves despeses. Un Estat membre pot introduir o crear nous serveis, només si se’ls paga, si fa front (mitjançant impostos) a les seves despeses. I si estira més el braç que la màniga, ningú el salvarà: en un sistema federal no hi ha rescats. El federalisme es pren molt seriosament la idea de responsabilitat fiscal.
– Poden existir, i de fet existeixen, polítiques de solidaritat interterritorial.
Però aquesta ha de ser: acordada; coneguda; i revisable. És sovint una cambra legislativa superior, el Senat, el lloc on aquestes qüestions es discuteixen i s’acorden. Justament, qui està representat al Senat no són els ciutadans: són els diversos Estats que integren la federació.
És el federalisme respectuós amb les cultures minoritàries? De vegades això es contraposava al seu caràcter igualitari; però aquesta doctrina, en els primers federalismes, encobria el fet que la lògica federal s’aplicava només als ciutadans d’origen europeu ( als Estats Units, a Canada o a Austràlia), mentre els pobles aborígens eren desposseïts, maltractats i esclavitzats.
Per això, el suposat igualitarisme dels primers federalismes ha deixat pas a una visió més plural, més respectuosa amb la diversitat social i cultural de les comunitats que integren un Estat federal. La “asimetria” no és contrària a la igualtat davant la llei, si les varietats i les diversitats que engloba sónreals i no artificials, i si es corresponen amb un reconeixement per part deles diverses autoritats. Ens hi posem com ens hi posem, Canàries està a 4.000 kilòmetres de Brussel.les, i això exigeix un tracte diferenciat respecte d’altres territoris o comunitats geogràficament més “centrals”; per exemple, allà les inicials “IVA” no signifiquen res; i és raonable que sigui així.
I no compta només la geografia: si els bascos han decidit que els seus nens han d’aprendre basc i castellà a l’escola ( a més d’altres llengües estrangeres), això, que és raonable, és necessàriament més car que educar nens a Burgos o a Cáceres, on cal ensenyar una sola llengua pròpia; per tant, cal distribuir els recursos de manera conseqüent.
(Observin que, en cert sentit, el federalisme és l’aplicació del realisme a la política; i aquest principi tan simpe i tan fàcil d’entendre, permet recórrer molt de camí).
I Espanya? Hi ha qui diu que ja és un sistema federal, o quasi – federal : el “Estado de las Autonomías”.
La meva opinió és que no. La introducció de la descentralització territorial en 17 Comunitats Autònomes, certament, ha creat “autonomías”; però el que no ha fet és canviar “el Estado”.
Això no té res a veure amb el grau efectiu de poder de decisió autònom que tenen les Comunitats: les nostres comunitats autònomes tenen més recursos econòmics que els “länder” alemanys, sobre un nombre més gran de matèries.
Però les institucions centrals de l’Estat, els cossos funcionarials, el Senat o el Tribunal Constitucional no reflecteixen la pluralitat de la realitat social espanyola: mentre l’”Instituto Cervantes” s’ocupa primordialment de la promoció de la llengua castellana, el Senat s’elegeix per províncies i funciona sobre la base de grups parlamentaris de partit. Ni elecció ni funcionament prenen en compte l’existència de les Comunitats Autònomes.
Això és clamorós en el capítol financer, on és evident que manca transparència en els fluxes financers interterritorials, mentre algunes comunitats autònomes rebaixen irresponsablement certs impostos o la fòrmula del “cupo” basc, simplement, no s’entén.
3.- Hi ha un horitzó federal?
En els últims anys hi ha hagut una clara extensió de la proposta federalista en el nostre país. Nominalment, és cert que les esquerres polítiques i sindicals tenen el terme “federal” als seus estatuts; però és igualment cert que no s’han fet gaires passes en aquesta direcció.
El que és cert és que hi ha insatisfacció amb el sistema autonòmic i que han sorgit projectes expressius d’una voluntat de reforma. Per exemple, la proposta oficial del govern del País Valencià, que proposava ( març 2018) emprendre una reforma constitucional de caràcter federal. Igualment, els àmbits de la “nova política” s’han mostrat inicialment oberts a una modificació en aquesta direcció, encara que amb algunes vaguetats o imprecisions conceptuals.
En tot cas, el camí de la reforma constitucional és difícil i requereix àmplies majories, que avui no existeixen. Dues palanques semblen necessàries, que permetrien avenços substancials, sense haver de recórrer a processos formals de reforma constitucional.
El primer seria posar en marxa mesures que es poden introduir per llei ( i no per reforma constitucional), en temes com el finançament ( regulat per la LOFCA, que és una llei orgànica i no està a la Constitució), l’organització del poder judicial, la política lingüística (seguim a l’espera d’una llei de llengües que clarifiqui la situació i doni garanties a les llengües “minoritàries”), etc.
El segon element seria l’extensió social de la pròpia reivindicació d’una reforma de contingut federalista; això vindria de la mà d’una percepció mésclara dels límits de la situació actual, de la irresponsabilitat del tacticisme de les actituds i dels estils de ñes élites polítiques, etc.
4.- A tall de conclusió.
El federalisme no conté un model institucional definit: els diversos Estats federals existents són respostes a les exigències i a la problemàtica de cada societat, i tots tenen elements profundament específics, lligats a les característiques pròpies de cada Estat. Però contenen un fons comú, un element compartit: la idea que el diàleg és possible, que és millor parlar que barallar-se, que les fronteres són arbitràries i que, al final, cap comunitat pot pretendre seriosament situar-se per damunt de les altres. El federalisme no és altra cosa que el reconeixement d’aquests fets.
