El Estado Autonómico actual es inviable jurídica y económicamente. Jurídicamente porque la indefinición del marco competencial ha dado lugar a un auténtico caos normativo y a una inseguridad jurídica que dificulta gravemente el eficaz funcionamiento del Estado. Nuestro país necesita reemplazar el sistema autonómico por otro que a la vez que corrija esos defectos permita garantizar la diversidad, esto es, reconozca las demandas de autogobierno existentes en determinadas partes de España. La conversión del Estado autonómico en un verdadero Estado federal supone cerrar el proceso constituyente mediante la supresión del principio dispositivo. Esto sólo es posible mediante una reforma de la Constitución vigente
The Economy Journal (10.05.13)
España se encuentra en una situación crítica no sólo desde el punto de vista económico y financiero (recesión, desempleo, déficit, endeudamiento), sino también desde un punto de vista político e institucional. Podemos hablar sin ánimo hiperbólico alguno de crisis de régimen. El sistema institucional es incapaz de responder a la pérdida de confianza. La corrupción (enquistada sobre todo en las administraciones locales y autonómicas) ha minado gravemente la confianza de los ciudadanos en las instituciones. En este contexto es preciso dar una respuesta democrática a la crisis, y ésta sólo puede consistir en la renovación del consenso fundacional de 1977-78 que permitió alumbrar el periodo más amplio de libertad y bienestar que hemos disfrutados en nuestra secular historia: esa respuesta y esa renovación del consenso debe articularse jurídica y políticamente mediante una reforma de la Constitución.
Entre los múltiples aspectos que la profunda reforma de nuestro texto fundamental requiere, ocupa un lugar prioritario la organización territorial del poder. El Estado Autonómico actual es inviable jurídica y económicamente. Jurídicamente porque la indefinición del marco competencial ha dado lugar a un auténtico caos normativo y a una inseguridad jurídica que dificulta gravemente el eficaz funcionamiento del Estado. Económicamente porque ha generado diecisiete estructuras que reproducen el aparato institucional del poder central y generan un gasto estructural al que no se puede hacer frente; a unas duplicidades que generan igualmente ineficacia y sobrecostes; y a una fragmentación del mercado que por ser contraria a las economías de escala, incide gravemente en la competitividad.
Nuestro país necesita reemplazar el sistema autonómico por otro que a la vez que corrija esos defectos permita garantizar la diversidad, esto es, reconozca las demandas de autogobierno existentes en determinadas partes de España. Y para ello no hace falta inventar nada. El Derecho Constitucional Comparado nos pone de manifiesto que el federalismo es el mejor expediente para garantizar el pluralismo territorial en el seno del Estado Constitucional. España no es en este sentido una excepción. El federalismo ofrece los instrumentos para articular la diversidad en la unidad. Desde esta óptica, ¿Qué reformas son precisas para que España sea un Estado Federal?
España es un Estado materialmente federal
El Estado federal se distingue del Estado centralizado por reconocer el principio de autonomía política de los entes infraestatales que lo componen (Estados, Regiones, Comunidades Autónomas). Allí donde este principio está establecido en una Constitución normativa y garantizado por un órgano de defensa de la Constitución, cabe hablar de federalismo. Esa autonomía política implica la facultad de autogobierno a través de normas propias emanadas de un poder legislativo infraestatal. La autonomía podrá ser más o menos amplia en función de las mayores o menores competencias que se atribuyan a los poderes regionales, pero siempre que exista nos encontraremos ante un Estado materialmente federal.
Desde esta óptica resulta evidente que España sería ya un Estado federal en la medida en que la autonomía está garantizada y consolidada. A mayor abundamiento, es una autonomía de una amplitud desconocida en el federalismo comparado. La extensión de las competencias regionales es de tal magnitud que a los poderes autonómicos corresponde la gestión de más de un tercio del gasto público. Sin embargo, España presenta una singularidad que es la que la distingue de todos los demás Estados federales o compuestos existentes en el mundo. Esta diferencia es el denominado principio dispositivo cuyo significado y alcance son fáciles de comprender. En virtud de dicho principio, la Constitución española de 1978 no identifica las Comunidades Autónomas que conforman el Estado ni -lo que es más grave- cuál es el nivel de autonomía política de las mismas. Eso no ocurre en ningún Estado Federal del mundo. En todos ellos la Constitución Federal establece cuántos y quiénes son los titulares de la autonomía política y, por supuesto, cuál es el contenido de esa autonomía.
Las consecuencias de ello resultan muy claras. En cualquier régimen federal, el aumento o disminución de las competencias de los poderes centrales o territoriales exige, inexcusablemente, una reforma de la Constitución. En España, al no recoger la Constitución ni la relación de Comunidades Autónomas ni la amplitud de sus competencias, tales operaciones son diferidas a otras normas, los Estatutos de Autonomía. Ello permite que se pueda modificar la distribución del poder en España, una cuestión materialmente constitucional y que incumbe a todos los españoles, mediante la reforma de un Estatuto de Autonomía y sin necesidad de activar el procedimiento de reforma constitucional. De esta forma, el proceso constituyente permanece indefinida y peligrosamente abierto.Sobre los riesgos de esta situación nos advertía el profesor Tomás y Valiente: “Hay que dar por terminado el proceso constituyente. Un Estado no puede permanecer indefinidamente en proceso constituyente sin poner en riesgo la unidad de la sociedad política subyacente, la unidad de la nación. Si no se pretende conscientemente esa ruptura es imprudente desencadenar fuerzas que pueden conducir a ese resultado”.
La conversión del estado autonómico en uno federal supone cerrar el proceso constituyente
La conversión del Estado autonómico en un verdadero Estado federal supone cerrar el proceso constituyente mediante la supresión del principio dispositivo. Esto sólo es posible mediante una reforma de la Constitución vigente. Reforma que por un lado, incluya en la Constitución los nombres de las Comunidades Autónomas que se crea oportuno establecer, y, por otra, fije directamente el reparto de competencias entre poderes centrales y territoriales. La reforma debería completarse con un diseño básico de instrumentos y órganos de cooperación multilateral imprescindibles para garantizar el eficaz funcionamiento del Estado, la lealtad institucional, y la cultura federal. Conviene advertir también que esta reforma no tiene nada que ver con “posiciones singulares”, con “derechos históricos” ni con “realidad nacional” alguna. Y mucho menos con supuestos “derechos a decidir”, esto es, a la secesión. Todos estos conceptos son no solo extraños sino absolutamente incompatibles con el federalismo.
Precisando un poco más el doble alcance de la reforma federal, debemos subrayar que la primera cuestión es la relativa a la necesidad de determinar cuántos Estados miembros deberían componer el Estado Federal español partiendo de que 17 son demasiados. La reforma en clave federal de la Constitución de 1978 debe aspirar a reducir -considerablemente- el número de entidades territoriales. Alemania con una población que dobla a la española cuenta tan sólo con 16 entidades federativas. La reconfiguración del mapa autonómico debe conducir a un Estado federal integrado por un número de entidades federativas reducido. Esto exige replantearse la viabilidad de muchas de las Comunidades Autónomas actualmente existentes y en las que el autogobierno no trae causa de una demanda social mayoritaria (Cataluña, País Vasco, Galicia, Navarra y Andalucía), sino de la generalización del modelo autonómico (Murcia, La Rioja, etc.).
Es necesario simplificar el mapa autonómico
Esta reducción tendría tres efectos muy positivos: a) En primer lugar supondría una notable disminución del gasto público. El gasto estructural del Estado disminuiría. Y esto es algo imprescindible para asegurar la estabilidad de las finanzas públicas. La simplificación del mapa autonómico es necesaria para hacer sostenible económicamente el Estado. b) La supresión supondría una notable simplificación del funcionamiento del Estado, en general, y de los órganos e instituciones de cooperación e integración. c) Y desde un punto de vista político, la supresión de aquellas comunidades que no se fundamentaron sobre una auténtica demanda social de autogobierno, reforzaría la identidad de las entidades federativas en que esa demanda es real. En definitiva, con esta reducción lograremos un Estado más barato, más eficaz y más integrador.
La segunda cuestión, es la relativa a fijar en la Constitución el reparto competencial. Se resolvería así la principal anomalía que presenta el Estado Autonómico y que es la fuente de gran parte de sus problemas. Esta reforma no sólo requiere un gran pacto político entre todas las fuerzas políticas, incluidas las nacionalistas moderadas, sino un estudio técnico y riguroso de la cuestión. En el plano técnico, el debate sobre el reparto competencial debe prescindir de cualquier prejuicio centralista o autonomista. De lo que se trata es de ver, a la vista de la experiencia del funcionamiento del Estado Autonómico durante tres décadas, y del federalismo comparado, en qué casos la entidad federativa puede ejercer una competencia de forma más eficaz y a un menor coste, y en qué otros casos, es la Federación quién puede hacerlo. Junto a este criterio de coste y eficacia, la lista de competencias de la Federación deberá incluir necesariamente -y esto es fundamental- todas aquellas necesarias para garantizar la unidad política del Estado (acción exterior, defensa…etc.), la unidad económica (unidad de mercado) y la cohesión social (igualdad de condiciones de vida, igualdad en materia educativa, sanitaria…etc.).
El reparto de competencias en el seno del nuevo Estado Federal mejorará las disfunciones observadas en el Estado Autonómico. Habrá competencias que hoy ejercen las Comunidades Autónomas y que pasarán a ser de titularidad de la Federación, pero habrá otras que son hoy competencia exclusiva del poder central y pasarán a la órbita de las entidades federativas. Desde esta óptica, esta propuesta no consiste ni en una recentralización total, ni en el vaciamiento de las competencias del poder central -al que conduce inexorablemente la dinámica actual- sino en una racionalización con criterios de eficacia para lograr una mejor prestación de los servicios al ciudadano y un mejor funcionamiento del Estado.
Esta reforma introduciría racionalidad y eficacia en el Estado. Es imprescindible para hacerlo viable económicamente y para que pueda garantizar servicios públicos de calidad. Por ello, la reforma contribuiría a que los ciudadanos recuperasen la necesaria confianza en nuestras instituciones, sin la cual ningún sistema político puede sobrevivir.
