¿Es España una federación? ¿Y Europa, lo es? ¿Qué nos falta para considerarnos federales? ¿Es tarde para el federalismo? ¿Para qué sirve? A continuación la respuesta a estas preguntas y a todo lo que alguna vez has querido preguntar sobre el federalismo y no te has atrevido hacerlo
1-¿En qué consiste el federalismo?
La palabra viene de Foedus (pacto), o Fides (confianza) y consiste en un sistema pactado de gobierno multinivel donde cada nivel tiene competencias claras y bien financiadas siguiendo el principio de subsidiariedad, y se compromete a no transgredir las de otros niveles. El gobierno se comparte en lo que es común y cada nivel de gobierno relevante rinde cuentas directamente ante la ciudadanía y no ante otros gobiernos. En los sistemas federales se respeta y se promueve la diversidad cultural y lingüística como una riqueza común a la vez que se coopera para resolver los problemas que son compartidos. Se descentraliza no sólo la gestión sino también el poder político, y al mismo tiempo se comparte el poder político en lo que tiene que ser solucionado a un nivel más alto pero que puede requerir el input de los niveles más cercanos a la ciudadanía. El federalismo suele ser una buena vacuna contra el centralismo a todos los niveles y la concentración de las infraestructuras: en muchas federaciones la capital no es la ciudad más grande o la capitalidad está repartida.
2-¿Cuáles son los orígenes históricos del federalismo?
Ya en la Grecia clásica se encuentran ejemplos de ciudades-estado que se federan para alcanzar objetivos comunes. Los Estados Unidos de América en la Convención de Filadelfia a finales del siglo XVIII pusieron las bases de la federación más poderosa del planeta, con un sistema de pesos y contrapesos donde el federalismo era una pieza clave de la nueva democracia. Suiza, Canadá, Australia, India, Sudáfrica son otros ejemplos de federaciones que permiten gestionar la diversidad y el gobierno de los asuntos colectivos. En las antiguas colonias (Estados Unidos, Canadá, India), las grandes federaciones han permitido construir sistemas mejores que los que han basado la independencia en la construcción de pequeñas naciones como ha sucedido en gran parte de África. El federalismo ha fracasado allí donde no ha ido acompañado de democracia, como fue el caso de Yugoslavia o la Unión Soviética. Brasil, México, y Argentina son casos de federaciones en América Latina que intentan incorporar soluciones que han funcionado bien en las federaciones más exitosas. El intento de construir una federación europea a partir de la segunda guerra mundial, con la declaración de Ventotene de Spinelli y Rossi, está en las bases de la Unión Europea y los esfuerzos para lograr una unión cada vez más fuerte entre países que durante siglos se habían enfrentado violentamente.
3-¿Cuál es la relación entre federalismo y democracia?
La mayoría de ciudadanos que viven en democracia en el mundo lo hacen en federaciones. En un sistema federal, cada nivel de gobierno rinde cuentas directamente a la ciudadanía y por lo tanto hay más transparencia y responsabilidad. El poder está más repartido y esto reduce la corrupción. Las competencias están más claras y hay una mayor responsabilidad fiscal de cada nivel de gobierno. Los sistemas de solidaridad son claros y transparentes. La inmensa mayoría de las federaciones se han construido a partir de la voluntad de las partes de acordar la creación de una federación; es decir, a partir de su consentimiento, pero las federaciones existentes no reconocen la posibilidad de segregación unilateral de una de las partes.
Un caso único e interesante es el de Canadá, donde después de dos referéndums de independencia de Quebec con preguntas y normas muy poco claras en 1980 y 1995, se aprobó una Ley de Claridad que exige una pregunta clara y una mayoría clara (donde el carácter claro de la pregunta y la mayoría es evaluado por instituciones federales) para dar derecho a una provincia a negociar la secesión. La Ley de Claridad no es aceptada por los soberanistas quebequeses, y después de su aprobación no se ha producido ningún nuevo referéndum de independencia.
Aunque algunos sostienen que la democracia puede funcionar mejor en las jurisdicciones pequeñas, no hay ninguna evidencia rigurosa en este sentido, a no ser que nos refiramos exclusivamente a la democracia asamblearia. La democracia en los grandes territorios funciona mejor con un sistema federal que reparta adecuadamente el poder.
Hoy el federalismo es la mejor arma para combatir la ola de nacional-populismo y repliegue identitario que se vive en gran parte del mundo, y que intenta jugar con la democracia en nombre de ella para aprovechar las angustias de sectores de la población ante los procesos de globalización. En las democracias, el federalismo es el mejor sistema que facilita la solidaridad, la flexibilidad y la innovación institucional.
4-¿Qué tipos de federalismos existen?
A grandes rasgos existen dos tipos de federalismo. Los que se han construido a partir de la agregación de unidades pre-existentes («coming together») y los que se han construido para mantener unidas las partes («holding together»). Si en vez de un sistema de gobierno donde cada nivel relevante rinde cuentas directamente a la ciudadanía y es elegido por ella, tenemos un sistema donde los gobiernos rinden cuentas a otros gobiernos, estamos ante una confederación y no una federación.
Algunos hablan de federalismo plurinacional, cuando se reconoce el carácter nacional de todas las unidades constituyentes o algunas de ellas, y es especialmente adecuado en aquellos casos de diversidad lingüística donde es necesario un reconocimiento de esta pluralidad. Otros hablan de federalismo asimétrico, cuando las competencias y niveles de poder de las unidades son diferentes, como es el caso en diversas medidas en casi todas las federaciones.
Todos estos conceptos sirven para acomodar la superación del modelo del estado-nación, por el que durante mucho tiempo se ha intentado asociar un estado a una nación. Pero tanto la dificultad de definición del término nación como la proliferación de reivindicaciones nacionales, como el fracaso de los intentos homogeneizadores de muchos estados, han desprestigiado este intento de asociación.
El concepto de nación (como el de soberanía) es, sin embargo, discutido y discutible. Hay muchas definiciones de nación (una de ellas es de Karl Deutsch: «una nación es un grupo de personas unidas por una visión equivocada del pasado y un odio hacia sus vecinos»). En territorios donde conviven personas que creen que la nación es algo diferente para cada una de ellas, el federalismo es la única forma posible de entenderse.
Hoy, para la mayoría de definiciones del término nación, hay pocos trocitos de territorio que no sean plurinacionales. De hecho, hay pocos individuos que no sean plurinacionales. Algunos querrían hacer compatible ser independentista con ser federalista (así uno evita tomar decisiones), pero el federalismo moderno se construye precisamente por la superación de los viejos estados-nación y no construyendo otros nuevos.
Los conceptos de «derecho a decidir», «derecho a la autodeterminación», «soberanía», «demos» o «sujeto político» son conceptos pre-federales que corresponden a una época donde era relativamente fácil hacer prevalecer el monopolio de la soberanía. Hoy el federalismo es una noción más radical y ambiciosa que los proyectos basados en crear estados-nación. Aunque se puede ser federalista de derechas y hay muchos federalistas liberales, lo que es difícil de justificar es ser de izquierdas (y por tanto internacionalista) y no ser federalista en el mundo integrado y complejo del siglo XXI. El nacionalismo y el identitarismo son formas que la derecha utiliza para impedir la creación de mayorías a favor de la distribución de la renta, la riqueza y el poder.
5-¿No son España y Europa ya federaciones?
España y Europa tienen muchos aspectos federales. España es un país que viene de ser un estado centralista y unitario. Desde 1978 se ha descentralizado y la mayoría de niveles relevantes de gobierno (excepto las diputaciones) son elegidos directamente por la ciudadanía. El estado de las autonomías ha contribuido a la época de mayor libertad y prosperidad de las Españas.
Cataluña, por ejemplo, ha disfrutado de la época de más libertad y autogobierno de su historia. Pero también se han producido disfunciones y distorsiones del modelo y en España faltan elementos de gobierno y soberanía compartidos, como sería un Senado reformado como Cámara territorial y un sistema más claro de distribución competencial y financiación territorial, así como un mejor régimen de plurilingüismo para las instituciones centrales del estado.
En Europa vivimos un intento de avanzar desde una colección de estados soberanos con una larga historia de fragmentación detrás, hacia un sistema cada vez más federal, con enormes resistencias. Pero ya hay elementos claramente federales, como una moneda común para una gran parte de la Unión gobernada por un Banco Central Europeo, y un Parlamento directamente elegido por la ciudadanía. Muchas políticas son ya comunes, pero faltan muchos elementos de democracia europea y faltan instrumentos para hacer posible políticas económicas de ámbito federal europeo.
Si se consolida una Europa federal deberíamos ver una desdramatización de las relaciones entre estados y sus niveles sub-estatales, que serán sólo dos niveles más con una gran libertad de actuación por debajo de un nivel europeo más fuerte y democrático que el actual.
Los problemas de los refugiados y de la deuda que actualmente sufre Europa sólo podrán encontrar solución en un contexto federal donde el conjunto de la sociedad europea ponga en común sus enormes recursos para hacer frente a estos retos compartidos. De todos modos, lo que se ha conseguido con la Unión Europea, con una moneda común y la eliminación de las fronteras, hubiera sido considerado utópico al final de la segunda guerra mundial. Los símbolos y las emociones siguen en gran parte siendo nacionales, pero las políticas y las transacciones cada vez lo son menos. Hoy puede parecer utópico un federalismo global, pero también hay elementos crecientes de gobierno mundial, que hay que trabajar para hacer más democráticos.
6-¿Se necesitan cambios constitucionales en España y Europa para avanzar en el federalismo?
En España sería muy conveniente una reforma federal de la actual Constitución para re-diseñar el Senado, especificar las competencias por la vía de definir claramente las del estado central y que por defecto todas las otras sean de autonomías y ayuntamientos, mejorar la financiación territorial y reconocer el carácter plurilingüe del conjunto del estado y la singularidad de algunos territorios (algunos ya la tienen reconocida).
También se podría reconocer la vocación decididamente a favor de la unidad europea del conjunto de España. Los cambios constitucionales requieren, sin embargo, un amplio consenso, y mientras éste no se produce se podría hacer mucho más para gobernar con una intepretación más federalizante de la actual Constitución.
Algo similar sucede con los tratados europeos. Una reforma de estos podría conducir a la elección de una presidencia europea por sufragio universal o a otras reformas institucionales que facilitaran un gobierno económico democrático de la zona euro, pero con los tratados actuales se podría ya disponer de un tesoro europeo más poderoso y de un sistema de mutualización de la deuda.
Los federalistas no somos ingenuos y no creemos en una epifanía federal, en un momento en el tiempo en que una declaración o un interruptor nos permitirán pasar de la ausencia de federalismo al federalismo. No habrá una DUF (Declaración Unilateral de Federalismo). Se trata de un proceso evolutivo que ha vivido y vivirá pasos adelante y atrás, pero que con la agregación paulatina de esfuerzos, puede seguir contribuyendo a hacer un mundo mejor.
7-¿Genera inestabilidad el federalismo?
Esta es una acusación típica de la derecha española, que abusa del recuerdo de la efímera primera república del siglo XIX. Pero el federalismo contemporáneo es lo contrario de la inestabilidad. Lo que contribuye a la inestabilidad en buena parte del planeta es la falta de federalismo. Incluso en España, lo que hoy es fuente de inestabilidad es el déficit de federalismo, la ausencia de normas compartidas de competencias y financiación, y la ausencia de un compromiso pactado para ir más allá de las competencias comúnmente acordadas.
El federalismo permite gestionar las diferencias de culturas, identidades, lenguas y religiones, y permite gobernar la solidaridad para hacer posible sociedades cohesionadas que intentan resolver cooperativamente los problemas comunes y al mismo tiempo respetar la forma como cada parte soluciona sus problemas propios.
8-¿Es demasiado tarde para el federalismo?
Muchos independentistas catalanes que no son capaces de articular razones de fondo para oponerse al federalismo a veces dicen tácticamente que es «demasiado tarde para el federalismo», que esta es «una pantalla que ya hemos pasado». En realidad lo que sucede es que, quizás, es demasiado pronto para el federalismo. Los Estados Unidos de América comenzaron a crear sus estructuras federales hace más de 200 años y algunas no se han consolidado hasta hace unas décadas. Por suerte, Europa está yendo más rápido, pero la historia de la humanidad es la historia de la evolución hacia formas de gobierno cada vez más complejas, no menos.
El mundo del siglo XXI se caracteriza por la creciente interconexión de su sociedad y sus economías, y por lo tanto requiere de sistemas de gobierno que se adapten a estas características. El mundo avanza, aunque demasiado lentamente, hacia el federalismo. Lo que está obsoleto es el estado-nación. Si pasamos de una vez la pantalla del estado-nación nos ahorraremos muchas guerras (como las que dieron lugar a las actuales «etnocracias» de la antigua Yugoslavia) y tensiones innecesarias y podremos avanzar hacia la resolución cooperativa de los problemas compartidos por toda la especie humana. Nunca es tarde para las buenas ideas. Además, la excusa de que es demasiado tarde para el federalismo para no abrazarlo suele ir acompañada de la supuesta duda sobre si hay federalistas «más allá del Ebro». Pero en las encuestas tanto en Cataluña como en el conjunto de España cuando se pregunta explícitamente por esta opción, el federalismo, alrededor de un 40% está a favor. Además, como que el 60% restante se distribuye en posiciones muy diferentes, las soluciones federales serían las únicas en las que se podrían poner de acuerdo una mayoría cualificada de los legisladores y de la población: se minimizaría la distancia entre la opción preferida por la inmensa mayoría y la opción acordada.
De todas las opciones posibles, un sistema federal avanzado sería la que minimizaría el descontento de todas las partes. Pero cuando se cuestiona desde algunos sectores de Cataluña que haya federalistas más allá del Ebro en realidad se está haciendo una afirmación de hispanofobia, normalmente acompañada de algún comentario más o menos explícito de tipo xenofóbico sobre la incapacidad genética los españoles para abrazar ideas civilizadas (olvidando que los genes españoles están muy presentes entre la población catalana).
En realidad, el conjunto de España, incluyendo Cataluña, y cualquier territorio del mundo entero, tiene una distribución similar de personas dominadas por los prejuicios y personas con una mentalidad más abierta (federal). En España, además, como en muchos territorios, una gran parte de la población vive (por ejemplo en los territorios de habla catalana) realidades de diversidad creciente que hacen al federalismo totalmente necesario, como gran parte de la población reconoce de manera creciente.
Hoy en España todos los partidos de la izquierda se definen como federalistas o como partidarios de una España pluri-nacional. Varios medios de comunicación de ámbito español han defendido el federalismo en su línea editorial (más que los catalanes). Muchos partidos de derechas o nacionalistas, además, no se oponen al federalismo y reconocen su necesidad a nivel europeo. Hace falta que estos federalistas a tiempo parcial se conviertan en federalistas a tiempo completo.
9-¿Genera desigualdad el federalismo?
Otra excusa para no abrazar explícitamente el federalismo es su supuesta tensión con el objetivo de la igualdad de todos los ciudadanos. Hay dirigentes centralistas que para predisponer a la opinión pública contra los federalistas de repente muestran una gran preocupación por la igualdad, preocupación por otra parte ausente en su discurso habitual. Pero el federalismo, lejos de ser un obstáculo para la igualdad, la facilita. El reconocimiento de la diversidad y de la singularidad no tiene nada que ver con la igualdad de derechos de todas las personas. Todas las personas de una federación tienen derecho a los mismos servicios básicos, al igual que tienen derecho a gastar de diferentes maneras una misma cantidad de ingresos fiscales. Una federación con una política fiscal común permite hacer frente a shocks diferenciados de renta y transferencias solidarias, explícitas y transparentes de unos territorios a otros.
El respeto a las identidades diferenciadas es una conquista igualitarista. En una federación plurilingüe, que todas las personas puedan dirigirse a todos los niveles de gobierno relevantes con su idioma materno, y que puedan escuchar a los principales representantes hablar en varios idiomas, como sucede en Suiza, Bélgica y Canadá, es una conquista que iguala en derechos a todas las personas. En general, el federalismo moderno permite resolver los problemas sociales en la escala óptima, y por tanto facilita la lucha contra las desigualdades tal como se manifiestan en el mundo de hoy.
10-¿De qué me sirve a mí el federalismo? ¿Sirve para resolver los problemas económicos y sociales?
Mucha gente cree todavía que cuando hablamos de federalismo estamos hablando de algo de carácter «territorial» o «identitario». Pero cuando Spinelli y Rossi escribieron el Manifiesto de Ventotene no tenían en mente un problema territorial o identitario. Tenían en la cabeza un modelo de civilización y de prosperidad que acabara con las guerras y permitiera resolver solidariamente los problemas económicos y sociales.
Muchas personas desean saber para qué les sirve el federalismo, si el federalismo sirve para resolver los problemas económicos y sociales. Y esta es la clave del federalismo moderno. La reivindicación federal no es sólo una apelación historicista a recordar los textos de Pi y Margall y otros pensadores y políticos del siglo XIX. Es una forma de gobierno defendida por los economistas y científicos sociales progresistas del siglo XXI, como Thomas Piketty, y defendida por los expertos constitucionalistas en todo el mundo por su carácter práctico.
Un buen sistema federal es la única vía para combatir el fraude fiscal que se organiza internacionalmente en paraísos fiscales. Es la única vía para poner en marcha formas de fiscalidad que minimicen la competencia fiscal a la baja, es la única vía en definitiva para consolidar y reforzar el estado del bienestar en la economía globalizada del siglo XXI. Si queremos sanidad y pensiones públicas, debemos apoyar el federalismo. No hay dos ejes, como dicen los nacionalistas: el eje social y el eje nacional. Hay una sola sociedad y el federalismo es la mejor forma de gobierno para resolver los problemas sociales.
No es una panacea, porque los conflictos no desaparecen de la noche a la mañana y surgen nuevos. Pero el federalismo crea unos mecanismos que hacen posible la gestión de los conflictos. Y las alternativas al federalismo ya han fracasado. Hoy la mayoría de estados, especialmente en Europa, ya no tienen ni moneda, ni ejército, ni una sola lengua. El «nosotros solos» no va a ninguna parte y es absolutamente insolidario. El estado-nación ha muerto como mecanismo para articular el contrato social.
Nuestras infraestructuras, como el Eje del Mediterráneo, se deben diseñar y construir con una visión federal, de conjunto, y no sólo como la suma de intereses territoriales. Sin esta visión global, federal, los pequeños territorios no podrán participar en la economía global. En una economía integrada siempre habrá flujos financieros y fiscales entre territorios, y el federalismo es el único mecanismo para gestionarlos con transparencia y consenso. El trilema de Rodrik nos dice claramente que es imposible hoy compatibilizar el estado-nación con la globalización y la democracia. Adiós, pues, estado-nación. ¡Viva la democracia y el federalismo!
(Para saber más, leer «¿Qué es el federalismo?» de Libros La Catarata y su lista de referencias bibliográficas, y consultar el power point explicativo de Federalistes d’Esquerres)
Blog Esquerra sense fronteres, 9 de agosto de 2016
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